关于武汉市养老服务的情况

 

    武汉市早在1993年，60周岁以上的人口在全市户籍总人员的比例就超过了10%，是全国较早进入老龄化社会的城市之一，且老龄人口以年均3.2%的速度保持递增，特别是受建国后生育高峰的影响，近几年来全市老龄人口以近8万人的速度增长，“银发浪潮”已席卷我市。截止去年底，全市60周岁以上的人口已达145.62万人，占822.05户籍总人口数的17.7%，预计到2020年，我市老年人口将突破200万人，老龄人口的比例超过25%。急剧增加的养老刚性需求和我市“未富先老”的客观现实对全市经济社会的发展提出了严峻的挑战。为积极应对，我市着眼于营造良好发展环境，通过健全工作机制、编制发展规划、整合各类资源、完善政策体系等一系列措施手段，持续推进了养老服务业的快速发展。
 

    一、基本现状

   1、组织领导有力，工作机制顺畅。推进养老服务发展，领导重视是关键，机制健全是保障。组织领导有力。市委、市政府高度关注养老问题，市委常委会、政府常务会多次召开专题会议，集中研究部署养老工作，把推进养老服务发展作为一项重要的民生工程，摆上议事日程。养老服务相关工作已连续6年被列入政府为民办实事之中，去年还作为“十个突出问题”之一，面向社会进行了公开整改承诺。市人大、市政协也采取专题询问、重点议提案等方式，督办养老服务业相关工作落实推进。工作机制顺畅。为更好地对养老服务发展协调督导，成立了由分管市长任组长，发改、规划、财政、卫生、人社等48个相关部门单位为成员的市社会养老服务体系建设领导小组，并在市民政局落实了办公场地和工作人员，实行实体化运作、一体化协调，建立成员单位联席会议制度，定期通报相关工作进展情况，形成了市区上下互动、部门横向联动的良好工作运行机制。 
 

    2、规划编制全面，发展方向明晰。规划是养老服务发展的先导。科学编制规划。我市坚持把规划作为养老服务发展的“法定图则”，在编制时，讲求科学、实效、合理、完整，通过规划明确了发展中、长期阶段目标，理清了工作脉络，清晰了发展架构，明晰了发展方向。采取整体与分项相统一、分项与专项相衔接的方法，陆续编制完成并实施了《武汉市社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》、《武汉市养老设施空间布局规划（2012-2020）》、《武汉市社区养老院建设发展规划》等多项规划，分别纳入全市经济社会发展“十二五”整体规划和城市规划“一张图”，同时加强了与老龄、社区发展、医疗、文化等专项规划之间的衔接互动，在我市形成了“10分钟养老服务圈”、“15分钟卫生服务圈”、“15分钟文化服务圈”相互呼应的格局。明晰发展方向。通过系统规划，我市明确了“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系总体构建目标，确定到2015年，全市养老设施用地达到105至150公顷，养老床位数达到8万张；到2020年，全市养老设施用地达到168至285公顷，养老床位数达到11.4万张的阶段性发展目标。按照这一总体目标要求，我市已开始着手编制养老服务体系建设的“十三五”规划。
 

    3、多方资源聚合，服务功能提升。社会各方资源的有效聚集，是养老服务持续发展的原动力。聚合社会资源。为拓宽社会服务与养老服务的结合渠道，我市依托去年建成的社区居家养老信息系统，以企业和机构为主体、社区为纽带，组建了4300余个服务团队，为居家老人提供有偿、低偿或无偿的钟点保洁、健康咨询、就医指导、送餐等定制服务。聚合保险资源。为提升社会办养老机构的风险规避能力，我市从2011年起开始对入住养老机构的老人，由政府和机构出资，采取床位投保的方式，办理意外伤害保险，已累计投入资金670余万元，为全有139家社会办养老机构的1.6万张床位办理了意外伤害险，收效明显。聚合卫生资源。为深化养老与医疗的结合，解决老人对卫生医疗服务的需求，我市聚合部门资源，在不断完善各养老机构医疗康复服务设施的同时，积极创造条件，帮助符合条件的养老机构内设医疗点，纳入医保定点范围，推进社区卫生服务站（站）与社区居家养老服务中心（站）有机联合，推动全市90%以上的养老机构与卫生服务机构签订了合作协议，65周岁以上老年人全部纳入“家庭医生”优先签约对象，实现了居家养老、社区养老与医疗卫生的有效结合。
 

    4、政策体系健全，帮扶力度加大。养老服务市场的培育发展离不开政府的引导和帮扶。在政策扶持方面，市级层面先后配套出台了《关于促进我市养老服务业发展的意见》、《关于深入推进居家养老服务工作的通知》、《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》、《关于加快推进社区居家养老服务体系建设的意见》、《关于加快社区养老院建设的指导意见》等一系列文件，在用地、税费减免、供水、供电、供气等22个具体方面明确了关于扶持发展的各项优惠政策。在部门层面上，市民政、卫生、人社、工商、财政等部门，分别或联合出台了“社区居家养老服务中心（站）建设标准”、“关于进一步推进养医结合的意见”、“关于鼓励和扶持社会企业、社会组织参与社区居家养老服务的意见”、“关于开展养老护理员培训的意见”等文件，形成了分类支持发展的政策体系。在资金扶助方面，市、区两级财政不断加大资金投入，提高补助标准和项目，并形成制度化、常态化。近三年来，全市累计下拨的“以奖代补”等补贴经费达到了1.9亿元。
 

    5、服务体系完善，发展成效初显。建立完善、多层次的养老服务供给体系，帮助老人解决养老需求，是养老服务发展的根本目的。经过几年的持续推进，目前我市已初步形成了由居家养老信息系统和政府购买服务对接居家养老服务、以社区养老院和居家养老服务设施承担社区养老服务、以各类养老机构落实机构养老服务的立体式、多层次的养老服务体系网络。在居家养老服务方面，去年由市、区两级财政投入资金在全市中心城区和新城区建制镇全面建成并投入使用了社区居家养老服务信息呼叫系统，有效覆盖全市1117个社区，为全市65周岁以上有需求的老人免费配置服务终端20余万部，组织各类社会组织和社会团队累计对接提供家政服务、助餐应急、康复护理、精神慰藉等综合性服务近320万人次，今年市、区两级还将投入资金对信息系统的功能进行优化、继续终端发放。在社区养老方面，从2010年开始启动社区居家养老服务中心（站）的建设，次年开始试点农村老年人互助照料中心的建设，今年又启动了社区养老院的试点建设，实现了一年一个台阶，突破式、跨越式的发展。已累计投入资金4000余万元建成了社区居家养老服务中心（站）303家、农村老年人互助式照料中心41家，基本实现了中心城区和新城区政府所在地街道居家养老服务中心（站）全覆盖，已累计提供日间托老、短期托管服务近400余万人次，目前社区养老院今年新建60家、改建40家的建设项目已经全面启动实施。在机构养老方面，突出公办养老机构的示范兜底作用和社会办养老机构的骨干支撑作，力促各类养老服务机构的健康快速发展，全市养老机构数持续增长，床位总数以年均6500张的速度增加。先后投入财政资金27.5亿元，相继启动了市和各区公办养老机构新、改、扩建项目，全部建成后床位总数将达到1.5万余张，带动扶持了如侨亚老年公寓、合众优年社区等一批在省内甚至全国具有一定影响力的社会办养老机构。目前我市已有各类养老机构235家，其中国办16家，社会办142家，农村福利院77家，总床位数达4.9万张，其中社会办养老机构2.6万张。社会办养老机构的数量和床位数分别占全市养老机构总数的60.43%和53.06 %，正逐步成为我市养老服务体系构建中的骨干和中坚力量。
 

    二、国家、省、市关于养老服务业发展的政策导向

    随着我国人口老龄化形势的日益严峻，“怎么养老、如何养老”正逐渐成为一个全社会共同关注的焦点、热点问题。国家、省、市各级领导高度重视养老服务的发展，从着力为养老服务业的发展营造一个良好的氛围和环境入手，在加大政府保障性资金投入的同时，相继配套出台了一系列关于扶持养老服务业发展的政策文件。
 

    1、国家层面。党的十八大报告强调指出；“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”、“在老有所养上持续取得新进展”。

    特别是去年8月份，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究确定了加快扶持养老服务业发展的任务举措。会议提出，要促进养老服务业成为调结构、强民生、促生计的重要力量。2013年9月6日，根据会议精神，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号），这是今后一个时期指导养老服务业发展指向性文件。文件要求，到2020年，全面建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展，涌现一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。文件从“统筹规划发展城市养老服务设施”、“大力发展居家养老服务网络”、“大力加强养老机构建设”、“切实加强农村养老服务”、“繁荣养老服务消费市场”、“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”等六个方面提出了具体工作任务目标。

    《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发2013[40]号），出台了鼓励扶持政策，推进医养的结合。

    《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发2012[129]号），从七个方面、三十三项，对引导和扶持民间资本进入养老服务领域的方式、方法进行了明确。

    《财政部、国家税务总局关于老年服务机构有关税收政策的通知》（财税[2000]97号），具体规定了养老机构减免税收的范围和标准。
 

    2、省级层面。省委、省政府主要领导多次深入到社区、养老机构、老人家中专题调研养老工作。鸿忠书记、国生省长分别就养老工作作出具体指示，提出明确要求。

出台了《湖北省人民政府关于加快实现社会福利社会化的决定》（鄂政发[2000]55号）、《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省社会养老服务体系建设“十二五”规划的通知》（鄂政办发[2012]37号）、《湖北省人民政府办公厅关于加快发展城乡社区居家养老服务的意见》（鄂政发[2012]83号）、《省民政厅关于养老机构设立许可的指导意见》（鄂政办发[2014]14号）等。  
                                         

    3、市级层面。目前，我市现行的关于扶持社会力量参与养老服务业发展的政策主要有：

    1、在投资融资政策上。创新金融产品和服务方式，拓宽信贷抵押担保物范围，支持养老服务业信贷需求，积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。

    2、在土地供应政策上。各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。新建居住区和老旧城区改造中要按照比例配（还）建社区养老院用房。因国有土地上房屋征收致使社区养老院失去服务场的，征收主体应当督促、协调在原地或者就近还建养老服务用地（房）。

    3、在税费优惠政策上。对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房六、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气按居家价格执行。

    4、在准入门槛政策上。在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、加快办理流程。鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。鼓励支持社会力量兴办护理院、在养老机构内设置或者合作设立医疗点，开展老年疾病康复、老年护理、临终关怀，对符合条件的，卫生部门限时审核、审批并发放《医疗机构执业许可证》，对具备医保定点资格的，人社部门在规定时间内审批，并纳入医保定点范围。

    5、在补贴扶持政策上。采取补助投资、贷款贴息、运营补贴、建设补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老机构，开展养老服务。社会力量建设运营社区养老院，符合小额担保贷款条件，财政部门可通过贷款贴息方式给予支持。社会办养老机构和社区居家养老服务设施，可分别享受市、区财政给予的床位意外伤害险和场地意外伤害险的补贴。对新、扩建的社会办养老机构按照每张床位3000的标准给予一次性建设、对连续入住6个月以上的床位按照每张每月100元的标准给予运营补贴；对社区居家养老服务中心（站）按照每家10（6）万元的标准给予建设补贴、运营正常的按照每家6（3）万元的标准给予运营补贴；对新建社区养老院按照每张床位4000元的标准给予一次性建设补贴，对改造达标的按照每家8万给予建设补贴；对运营正常的社区养老院按每张床位每月200元的标准给予运营补贴。这些标准只是全市规定的最低补贴标准，各区在此基础上结合辖区实际，有所提高，如江岸区对社区养老院的建设补贴提高到了7000元每张、改造补贴提高了20-50万元等等。

    随着国务院35号文件的贯彻落实，省、市、区将会有更多的政策文件出台，社会力量参与养老服务业发展的政策环境将会更加良好，扶持将会更加有力，养老市场将会更加繁荣。
 

    三、下一步发展对策

    人口老龄化，对经济社会的发展既是挑战，更是机遇。“银发浪潮”的汹涌来袭，在催生了养老服务刚性需求爆发式增长的同时，也暴露了因需求与供给之间的巨大差距。主要表现在四个不足：
 

    1、供给总量不足。全市现拥有养老床位5万余张，离“十二五”期末养老事业发展目标要求8万还有3万张的差距。存在结构性矛盾，公办和社会办养老服务设施水平差异较大。
 

    2、市场培育不足。养老服务业涵盖老年人衣食住行、生活照料、医疗服务、文化健身娱乐等多个领域，具有涉及面广、产业链长和发展潜力巨大等突出特点，但其主要领域前期投入较多、专业人才需求大、回报周期较长，加之现阶段老年人实际消费支付能力有限和受传统观念影响，养老服务潜在需求转化为现实消费需要时间过程。
 

    3、从业人员不足。护理员这个职业，无论从社会地位、还是工资待遇上都偏低，许多养老机构普遍存在 “人难招、人难留”的问题。
 

    4、资金投入不足。养老设施建设主要是由政府主导，投入方式单一，且远远跟不上养老需求的增长速度，在引导社会资本进入方面偏弱。

    我们清醒地认识到，要想满足广大老年人群多层次、多样化的养老服务需求，单靠政府是显然不够的，只有动员全社会的力量共同参与，坚持“政府引导、社会参与、市场推进”的方针，才能有效破解养老难题。下一步，我们拟从以下几个方面推动社会力量进入养老服务领域，转变完善养老服务提供方式，增强养老服务供给能力：

    1、推进社区居家养老信息系统的社会化运营。去年，我市由政府投入资金，以区为单位建成了有效覆盖中心城区和新城区建制镇1117个社区的社区居家养老信息系统，在居家养老服务提供商与居家老人之间搭建起了一个畅通供需信息的服务平台，政府将每年为65周岁以上有需求的老人免费配置服务终端，目前已有近30万用户通过此系统中反应养老需求，且在不断增加之中。居家老人的养老需求涉及面广，可以说居家养老服务就是社会服务，在此情况下，政府显然不能作为居家养老服务提供的主体，只能依靠社会力量的参与，才能有效解决供需矛盾。因此，下一步我们拟将各区的信息系统平台维护、信息录入（更新）、呼叫应答、组织服务、服务提供等项目，整体打包择优交由专业的社会组织、企业来运营管理，实行市场化推进。今年，我市还将投入至少2200万元资金，用于政府为特殊困难老人购买居家养老服务，扶持一批为老服务的社会力量发展壮大。

    2、推进社区居家养老服务设施交由社会组织管理。社区居家养老服务设施是集中为辖区及周边老人提供日间托管、文化娱乐等养老服务的场所。目前，全市已建成303家，按照发展规划，到2015年我市将建成居家养老服务设施550家以上，将全面覆盖全市所有社区。从目前运营情况来看，很受老人欢迎，但由于社区人手较少等困难，社区居家养老服务设施并未能充分发挥其效应。考虑养老服务的公益性和保障性的特点，我们拟将全市社区居家养老服务设施交由社会组织来运营管理，利用已有设施场地为老年人提供免费或优惠服务，或组织人员为老人上门开展低偿服务等，以弥补社区人手不足、资金紧张等问题。

    3、推进社区养老院的社会主营。社区养老院是为社区老年人就近提供集中居住、生活照料、康复护理和托管服务的非营利性、养护型中小养老机构，按照规划设想，拟用3年的时间，新建190家、改建126家，到2016年，使全市社区养老院达到316家、床位总数达到3.3万张以上。这将是今后三年我市养老服务工作中的重点工作，也是政府重点扶持的项目。社区养老院因建设地点是在人口较为密集的社区内，让入住的老人有离家不离亲的感觉，深受老人喜爱。但受编制、机制等因素，社区养老院只有坚持社会化的发展方向，才能保持持续发展。因此，对社区养老院的建设我市积极鼓励有条件的社会力量开展规模化、连锁化建设运营，对运营发展发展较好的，还将予以重点扶持，但社区养老机构的定位是非营利性质的，因此我们建议有兴趣的企业通过成立社会组织的办法来承担社区养老院的运营建设。 

    4、推进中、高端社会办养老机构的建设。从目前我市已养老机构来看，社会办档次普遍不高，缺少示范带动的典型，这与我市建设国家中心城市的战略地位明显不符，再则公办养老机构的主要职责是保障“三无”等特殊困难群体的基本养老需求，因此满足高收入人群的高端养老机构，只能采取市场运作的方式交由社会力量解决，而武汉作为我国中部的特大城市、省会城市，高知、高收入、高素质的老年人群数量较多，对高端养老服务的需求量也较大，特别是武汉的九省通衢的地理位置，在此举办大型高端的养老机构，拥有很强的吸引力和较高的覆盖范围。鉴于以上几点，我们希望有实力的企业能积极投入这一领域，举办中、高端养老机构，突出龙头带动作用，打造武汉品牌。

    5、推进公办养老机构改革试点。从2010年起，我市开始启动了市、区公办福利机构新、改建项目，其中新建的有市社会福利院、市第二社会福利院、硚口区、汉阳区、汉南区、青山区、江岸区、新洲区等9家，除江岸区社会福利院已竣工外，其他的均可在今明两年内陆续竣工。为解决公办养老机构职能定位不明确、运行机制不健全、发展活力不足等问题，去年底民政部下发了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，推行公办养老机构公建民营，要求通过承包、租赁、合作等办法，采取运营补贴、购买服务等方式，将公办养老机构交由社会力量运营。我市首批试点公建民营的城市之一，欢迎有兴趣的社会力量与各区商洽合作方式，共同推进试点工作。

    6、推进养老从业人员发展培育工作。随着我市各类养老服务设施的陆续投入使用，相关从业人员的缺口也越来越大，素质也急需提升。鼓励和支持社会力量以多种形式创办养老从业人员的培训基地，建立劳务公司，提供劳务派遣，不断充实壮大我市从事人员队伍，提升养老服务的管理、运营、护理水平。

    面对巨大的老年服务需求市场，我们相信，在国家、省、市的高度重视下，在完善的政策扶持推动下，在广大社会力量的共同参与下，养老服务这个“夕阳行业”一定可以打造成“朝阳产业”。